編者按
  第二十次全國地方立法研討會於9月20日至21日在上海召開。會議提出,推動立法工作與時俱進和創新發展,必須準確把握新形勢下加強和改進立法工作的著力點,著力發揮立法的引領和推動作用;發揮好人大及其常委會在立法中的主導作用。
  研討會上,一些地方人大常委會負責人結合本地立法工作實際,圍繞會議主題作了發言。本報今天特闢專版摘要刊登部分發言。
  堅持在法治框架內全面深化改革 上海市人大常委會副主任吳漢民
  發揮立法的引領和推動作用,前提在於領會立法引領和推動作用的深刻內涵。從經濟社會發展的階段看,在改革進入攻堅期和深水區的新階段,迫切需要從體制機制上解決改革發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題,迫切需要發揮立法在做好改革頂層設計方面的重要作用。
  發揮立法的引領和推動作用,根本在於在全面深化改革的大局中主動謀劃立法工作,積極通過立法推動重點領域和關鍵環節的改革。例如,根據上海治理城市頑症的需要,審議通過《上海市查處非法客運若干規定》,積極為營造城市正常客運市場秩序提供法律支撐。
  發揮立法的引領和推動作用,核心在於堅持在法治框架內推進全面深化改革。一是先立法後改革。在自貿試驗區掛牌前,自行起草並審議通過《在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整實施本市有關地方性法規規定的決定》,及時理順相關改革試驗與現有法規的關係。二是邊立法邊改革。今年7月審議通過《中國(上海)自由貿易試驗區條例》,積極構建自貿試驗區的制度框架,提煉可複製、可推廣的制度創新成果,確保現階段的先行先試在法治框架內推進。三是作出特別授權決定。例如,審議通過《上海市大氣污染防治條例》,授權市政府對嚴重違反大氣污染防治法律法規的單位征收差別電價。
  發揮立法的引領和推動作用,重點在於處理好改革決策與立法決策的關係。一是創新與規範的關係。制定了《關於促進改革創新的決定》,確保所有改革創新舉措都在法制軌道上有序推進。二是固化與引領的關係。三是變動與穩定的關係。通過“概括加列舉”等表述方法,為未來的制度創新預留充足的空間,具有穩定性又有適度前瞻性。
  發揮立法的引領和推動作用,關鍵在於加強人大及其常委會對立法工作的組織協調。一是加強立項環節的組織協調,明確立法規劃、計劃遴選的標準,確保真正發揮引領推動作用的項目進入立法規劃和計劃。二是加強起草環節的組織協調,通過發放“立項通知書”,明確起草的重點和要求。三是加強審議環節的組織協調,科學安排審議方式,力求在反覆協商的基礎上求得“最大公約數”。四是加強立法後環節的組織協調,實施法規清理與立法規劃、計劃編製的有效銜接,確保引領推動作用落到實處。
  讓立法決策與改革決策更好結合 江西省人大常委會副主任魏小琴
  通過立法制度設計貫徹落實中央和省委的重大改革部署,江西省人大常委會的立法工作有了初步實踐:
  加強生態領域立法,引領生態立省。制定了《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》,以生態保護為主線,有針對性地提出創新的制度設計;加強社會領域立法,促進社會管理創新。制定了全國第一部有關預防與處理醫療糾紛的省級地方性法規,明確了衛生、公安等部門的工作職責;加強經濟領域立法,推動經濟發展方式轉變。先後制定出台了科技創新促進條例、政府非稅收入管理條例等,為打造具有江西特點的開放型經濟升級版提供了法制保障。此外,圍繞行政審批制度改革,為簡政放權提供法制依據,陸續取消和下放一批行政審批項目。
  重點研究新的歷史條件下立法與改革的關係,我們有以下幾點思考:
  一是協調推進立法決策與改革決策。要主動謀劃、前瞻規劃立法工作。積極研究改革中的立法問題,使立法緊跟改革的步伐。在制定立法規劃和年度立法工作計劃時,要結合國家和地方的重大改革部署選擇立法項目,根據改革的進展情況,區分輕重緩急,有計劃、有步驟地開展立法;要定期開展法規清理和立法後評估,全面梳理法規中與改革原則、改革方向不一致的情況,為改革掃清體制機制上的障礙。在研究制定改革方案與措施時,要同步研究考慮立法的支持與配合,盡可能從立法角度提出解決問題的思路和辦法。
  二是適應深化改革的需要,不斷完善立法工作機制。當前改革任務繁重,相應的立法工作任務也將日趨繁重。要突破改革關鍵環節,破除體制機制難題,法規中的難點和分歧將會更多,精細化立法要求更高,法規的起草審議修改工作也有了更高的時間要求。為此我們不斷完善立法體制機制,著力提高立法質量:首先,充分發揮人大主導作用,加強立法組織協調;其次,要抓住立法中關鍵性的改革制度設計,增強立法針對性和可執行性,積極推進自主性立法、創製性立法,及時解決改革發展穩定的實際問題;再次要擴大公眾參與,充分吸納民意。要健全法規草案征求意見機制,完善立法聽證機制,凡是涉及公眾利益、群眾普遍關心的有關改革的立法事項,都應當進行立法聽證。
  推進地方立法工作科學化民主化 浙江省人大常委會副主任王永昌
  充分發揮人大在立法中的主導作用,就要推動科學立法、民主立法。
  緊緊抓住法規立項的主動權,加強法規項目的統籌安排,變被動“等米下鍋”為主動“選米下鍋”。一是引導好立法重心。樹立立法“有所為而有所不為”的理念,加強重點領域立法。例如,修改《浙江省人口與計劃生育條例》,在全國率先落實“單獨二孩”政策。二是主導好選題立項。堅持立法項目的“申報論證”和立法計劃確定前的“逐項論證”制度,把好選項關,確保把具有立法必要性和可行性、調整範圍和主要內容明確、人大代表和社會公眾關切、經濟社會發展迫切需要的立法項目列入立法計劃。三是統籌好項目安排。對立法項目進度進行精細化管理,編製立法計劃實施方案和進度安排表,細化時間節點和各方責任,確保立法計劃順利實施。
  緊緊把握立法過程的主導權,不斷健全立法機關主導,有關部門參加,人大代表、專家學者等社會各界共同參與的立法工作機制。一是實施法規起草小組制度,同時逐步增加專門委員會組織起草法規的比重,2014年一類立法項目中委員會組織起草占比已達到37.5%。二是提前介入調研,對重要法規加大提前介入的力度和深度。三是完善溝通協調機制。同時,全面修訂立法技術規範,進一步明確法規體例結構、條款表述、語言文字使用等方面的要求。四是註重專家參與立法活動。2014年開始實行法規表決前評估制度,並建立語言文字專家名錄,推行法規草案審校工作機制。同時,還出台《關於專家參與立法工作的若干規定》等多項制度,實現專家參與立法的常態化、制度化和規範化。五是做好立法宣傳,強化人大對社會輿論的規範和引導。出台《關於做好法規宣傳工作的若干意見》等制度。
  充分發揮人大代表的主體作用。廣泛發動代表參與立法。堅持立法選項、法規草案征求全體省人大代表意見,立法過程中主動邀請代表參加調研座談會。創新代表參與立法機制,在全國率先推出省人大代表分專業有重點參與立法工作機制,要求代表根據自身關註點、職業專長等因素,主動選擇重點參與的立法項目,並全程深度參加該項目的各項立法活動。
  強化三個評估提高地方立法質量 山東省人大常委會副主任於建成
  一個法規能不能立,取決於現實需不需要和立法條件具不具備。地方立法的資源有限,選擇好立法項目,事關經濟社會發展大局,事關立法的質量和效益。為從源頭上把好質量關,確保將有限的立法資源用在刀刃上,我們著力強化立法前的評估,有效提升法規立項的科學性、前瞻性和全局性。一方面著力強化必要性評估。法規項目怎麼立,全都通過嚴格的評估論證來確定。堅持“四個不立”,即立法項目不是經濟社會發展急需的不立;雖有立法必要但立法條件不具備的不立;能用黨紀、政策、規章、道德解決的不立;立法目的針對性不強、效果不理想的不立。保證了有限的立法資源用在經濟社會發展最急需的立法項目上。另一方面著力強化可行性評估。每個起草單位對其立法項目的立法內容、立法條件、可行性、社會影響和法規實施的成本效益等都要進行客觀認真的評估。對重要的法規實行第三方評估。
  良法才能善治。一部法規制定得好不好,管不管用、能不能解決實際問題是關鍵。對此,我們著力強化對法規的針對性和實效性的評估論證。一是邀請專家全面論證。建立立法咨詢員制度,明確規定每件法規草案都必須經立法咨詢員專題會議評估論證通過後才能進入下一程序。二是重點問題立法聽證。並積極開展以互聯網為載體的網上立法聽證。三是難點問題分析實證。在註重定性分析的同時,還註重定量分析,開展實證分析,為立法決策提供科學依據。
  立法的目的在於實施,立法的效果要靠實踐來檢驗。為此,我們一方面繼續強化“立法回頭看”活動,對每部法規實施後的效果採取問卷調查、聯合評估、第三方評估等形式進行跟蹤評估。另一方面,為進一步完善評估模式,增強評估的針對性、實效性,使立法後評估工作步入規範化、制度化軌道。2013年3月出台了《山東省地方性法規實施情況報告制度》,這一制度的設立,使省人大常委會可以及時瞭解和掌握行政機關、司法機關及社會各個層面在實施法規過程中取得的進展和存在的問題。通過對法規的針對性、可操作性和實效性的綜合分析評估,既為法規的有效實施創造了條件,又為做好法規的立、改、廢、釋,推進科學立法、民主立法提供了可靠依據。
  在探索實踐中創新立法工作機制 河南省人大常委會副主任李文慧
  逐步建立由人大專門機構、常委會工作機構和政府部門、社會力量共同參與地方立法調研起草的工作機制,是我們在地方立法調研起草工作方面新的探索和嘗試。
  一是,人大專門機構和常委會工作機構牽頭調研起草,先後牽頭調研起草了《河南省雲台山景區保護條例》等多部地方性法規;二是,委托調研起草。先制定實施方案,併成立專門機構,明確經費保障。再根據方案要求和立法需要交由相關單位調研起草。受托單位完成受托任務後交付法規草案及相關說明,省人大常委會法工委負責進行驗收論證;三是,提前介入政府部門或相關單位牽頭的調研起草工作,註重把政府部門調研起草與發揮人大主導作用相結合。
  做好立法評估工作,對於提高立法質量,發揮地方性法規在經濟建設和社會事業發展中的引領和保障作用具有十分重要的意義。在這方面,我們也進行了一些探索:常委會審議前評估。對制定修訂的地方性法規,在省人大常委會一審後、二審前,由法工委負責邀請相關單位、專家學者進行全面分析和評估,提出評估報告和修改意見建議,使提交常委會審議的法規草案質量更高,可行性、操作性更強;立法後評估。結合立法工作實際,每年選擇社會關註度高、各界認識存在分歧的地方性法規進行評估。發現問題及時進行修改完善,同時研究總結共性問題,以便在今後的立法中加以改進。
  擴大人民群眾對地方立法工作的有序參與,努力建立健全人民群眾參與立法機制。增強立法工作透明度,保障人民群眾的知情權和監督權;深入聽取各方面的意見,保障人民群眾的表達權和參與權;建立人大代表參與立法工作機制,充分發揮人大代表的主體作用;有效運用專家學者理論方面的優勢和特長,廣泛吸收專家學者參與立法工作,形成相對固定的專家隊伍,參與立法起草和立法評估等相關工作;進一步完善立法咨詢服務制度,整合全省的立法資源,讓更多的社會力量參與到立法之中,為做好地方立法工作提供社會方面更廣泛的支持。
  健全立法起草論證協調審議機制 廣西壯族自治區人大常委會副主任王躍飛
  今年7月,廣西壯族自治區黨委轉發了自治區人大常委會黨組《關於健全立法起草論證協調審議機制的意見》。為適應新形勢對地方立法工作的要求,我們主要在以下幾個方面做出努力:
  著力加強和改進黨對立法工作的領導,立法工作中遇到的重大問題及時向黨委請示彙報,重要法規草案提請自治區黨委常委會討論,使制定出來的法規充分體現黨的主張和人民意志的統一,把發展改革決策同立法決策更好結合起來,確保廣西發展、重大改革於法有據。
  有針對性地採取措施,解決人大在立法中的主導作用不凸顯等問題。一是突出對立項的主導,提高立法規劃的執行力。二是突出對立法內容的主導,對立法中的重點、難點問題,特別是社會關註的熱點問題,加大提前介入力度,把重大分歧意見解決在起草階段,避免法規草案在提請審議之後出現顛覆性修改。三是突出對立法進度的主導,加強組織溝通協調,督促有關部門按時完成起草任務。
  完善立法論證機制,提高論證的效率。把召開立法論證會與委托專家學者聯合論證、委托法學院校集體論證結合起來,拓展論證的渠道。把對法規草案的全面論證與對重大問題的專項論證結合起來,提高論證的靈活性。健全法規出台前評估機制,提高立法的可執行性和可操作性。
  凝聚社會共識,強化立法協商協調機制。進一步完善人大代表參與立法的工作機制,發揮好代表的主體作用;提高法規草案公開征求意見的社會關註度,健全公佈法規草案征求意見機制和公眾意見採納情況反饋機制;健全立法聽證制度,通過舉行立法聽證會,為人民群眾有序參與地方立法表達利益訴求提供暢通渠道。
  改進立法審議機制,提高立法效益。完善立法審議機制,根據法規草案的成熟程度和立法所調整社會關係的複雜程度,科學合理地確定審議次數,在保證立法質量的前提下提高審議的效率,增強立法的及時性;切實提高審議的質量,建立圍繞重點、難點、熱點問題進行審議的引導機制;提高表決程序科學性和民主化水平,探索法規草案條文單獨表決機制。註重發揮人民代表大會的立法功能作用,對特別重大事項作出規定的法規草案,提請人民代表大會審議。
  堅持民主立法擴大公民有序參與 青海省人大常委會黨組副書記、副主任沈何
  圍繞地方工作大局,做好立法工作,推進經濟社會協調可持續發展,這是長期以來地方立法工作者形成的共同認識,也是不斷提高立法質量的關鍵環節。
  維護穩定和保護生態是青海工作的重要大局,圍繞這兩個工作大局,青海省人大常委會及時主動地開展立法工作,近年來制定和批准了一系列維護穩定和保護生態的地方性法規。特別是2009年以來,青海省人大常委會根據省委的立法建議,制定了《青海省宗教事務條例》和六個自治州藏傳佛教事務條例。省州兩級宗教事務條例制定頒發,為在民族地區打擊境內外敵對勢力利用宗教從事分裂、滲透和破壞活動,維護民族團結、宗教和諧和社會穩定發揮了積極作用。由於青海的生態地位十分重要,今年6月,青海省委書記、省人大常委會主任駱惠寧同志批示省人大常委會,建議制定青海省促進生態文明建設條例。省人大常委會黨組高度重視、立即行動,成立了由常委會黨組書記和兩位分管副主任組成的領導小組,組成了由常委會分管副主任和法制委、環資委相關人員組成的起草班子,採取由省人大常委會主導的模式,著手條例起草工作。
  立法法頒佈以來,青海省有立法權的人大及其常委會制定了立法程序和工作制度,保證了地方立法的有序開展。今年初,省人大常委會將制定《青海省人大常委會關於完善立法起草、論證、協調、審議機制,提高立法質量的意見》確定為今年深化改革的重點任務。目前,前期調研和考察工作已結束,意見的初稿已經形成。下一步我們將廣泛征求常委會組成人員、“一府兩院”、州市人大及專家學者的意見,經過認真修改完善,年底前提請主任會議審議通過。
  堅持民主立法,擴大公民有序參與,是在立法工作中貫徹黨的群眾路線的必然要求,是保證人民行使當家作主權利的重要措施,也是提高立法質量的有效途徑。省人大常委會制定了《青海省人大常委會擴大立法民主的若干規定》,特別是針對青海省民族自治地方較多的實際,規定涉及民族或者宗教事務的內容,應當征求民族自治地方和自治機關、組織、民族宗教界人士的意見。這個規定的出台有力促進了青海省民主立法工作的開展。
  結合地方實際註重解決具體問題 大連市人大常委會副主任陳利民
  2014年5月30日,遼寧省十二屆人大常委會第十次會議批准了大連市制定的《大連市志願服務條例》。這部條例是大連市人大常委會發揮立法主導作用和人大代表主體作用、開展自主立法、努力提高立法質量的有益探索和實踐。
  將代表的立法議案辦理好,並將其作為法規立項的重要來源,是發揮人大在地方立法中主導作用的基礎性環節。2013年1月,大連市十五屆人大一次會議期間,張玉良等11名人大代表提出了《關於儘快制定〈大連市志願服務條例〉的議案》。大會主席團高度重視,決定將其交付市人大內司委審議。之後大連市人大常委會會議聽取並審議了市人大內司委議案辦理情況的報告,會議決定將條例列入2013年立法計劃。
  由於志願服務工作主管部門的特殊性,此次常委會採取自主立法的方式,由市人大內司委作為條例起草部門和議案主體,有利於避免管理部門起草帶來的部門利益傾向,使法規的制度設計更顯中立性。在條例起草和審議的各個階段,市人大內司委和法制委廣泛聽取社會各界的意見和建議,把握迫切需要用法規規範的社會焦點和難點問題。條例起草階段,市人大內司委三次征求社會各界的意見和建議;條例草案征求意見稿形成後,組織市委市政府相關委辦局、志願服務組織再次征求意見;條例統一審議階段,法制委針對常委會組成人員提出的意見和建議,組織開展實地調研,有重點地聽取意見和建議;邀請相關主管部門、志願服務組織以及志願者代表,分別召開了11次立法座談會;舉辦立法論證會,較為成功地解決了立法過程中的實際問題。條例草案經主任會議通過後,在大連日報以及人大網站等新聞媒體全文刊登,面向社會公開征求意見。
  結合大連實際,條例註重解決具體問題,立出操作性強、切實管用的法規。側重鼓勵和促進志願服務事業的發展,對志願服務是否必須有組織地開展沒有加以限定;規定了志願服務聯合會等區域性志願服務組織的地位;規定了志願服務組織對風險防範的責任;設專章規定了志願服務的支持與保障。
  此外,在條例制定過程中,還註重加強專委會之間的溝通協調,註意加強與政府相關部門、常委會組成人員、上級人大法制委、兄弟省市人大法制委的溝通,充分聽取各方面意見,深入研究相關實質性問題,從而使各方面認識基本達成一致,保證了法規質量。
  (本版稿件由本報記者朱寧寧編輯整理)
  (原標題:推動立法工作創新發展 發揮立法引領推動作用)
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